Le Camere di Conciliazione in alternativa ai giudizi

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Pubblicato il Ottobre 30, 2000Febbraio 2, 2021 da Studio Legale Bressan

La conciliazione stragiudiziale, gestita da soggetti privati o da enti pubblici, ha fatto, di recente, il suo ingresso anche nel nostro Paese. Con l’entrata in vigore della normativa che disciplina i contratti di subfornitura (L.n.192/98) e la legge sulla tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti (L.n. 281/98), le Camere di Commercio, industria, artigianato e agricoltura hanno istituito le Camere di Conciliazione per la risoluzione delle controversie tra imprese, tra imprese e consumatori o utenti, mentre è stato presentato il 16 giugno 2000 un disegno di legge che avrà lo scopo di inserire la conciliazione in un panorama giuridico più ampio. Le informazioni che seguono introdurranno ai principi e alle tecniche di conciliazione, con lo scopo di iniziare a conoscere questa nuova procedura per la risoluzione dei conflitti.

Il sovraffollamento dei tribunali

Tutti i cittadini di uno Stato moderno, generalmente si aspettano una giustizia rapida ed efficiente.

Nel nostro Paese, invece, l’amministrazione della giustizia continua ad avere problemi e difficoltà di ordine organizzativo o procedurale: assistiamo infatti ad un enorme numero di processi pendenti, che possono durare anni se non decenni, con una conseguente inevitabile incertezza giuridica, ed a frequenti sentenze contraddittorie. L’incontro del cittadino con la giustizia togata si risolve il più delle volte in un’esperienza deludente, vuoi per i tempi inaccettabili del processo, vuoi per l’ordinaria ingiustizia causata dal sovraffollamento delle corti o infine per l’esame sommario delle fattispecie.

Il problema è stato sottoposto con frequenza alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo la quale nel 1999 ha comminato 120 condanne ai Paesi membri dell’UE: di queste ben 44 riguardavano l’Italia!

Le statistiche ci dicono poi, dati del Ministero della Giustizia e della Corte di Cassazione del 1998, che le controversie civili davanti al Tribunale durano nel primo grado in media 1.385 giorni (poco meno di quattro anni) e le vertenze di lavoro, che dovrebbero avere un rito abbreviato, durano in media in primo grado 659 giorni (quasi due anni), a cui si aggiungono altri tre anni in appello!

Il Libro Verde dal titolo “Accesso dei consumatori alla giustizia e soluzione dei litigi e delle controversie dei consumatori nel mercato unico” pubblicato dalla Commissione U.E. nel novembre 1993, nel quadro di una analisi comparata dei sistemi europei di amministrazione della giustizia, rileva che il modello italiano è piuttosto antiquato. In particolare, sotto il profilo dell’accesso alla giustizia, la Commissione U.E. evidenzia alcune caratteristiche problematiche dell’Italia:

l’assenza di “filtri” per il ricorso al giudice ordinario, siano essi rimessi ad organi amministrativi ovvero ad organi giurisdizionali, strumenti cioè utili alla ricerca di soluzioni conciliative in una prospettiva pre-processuale;
l’assenza di procedure non giurisdizionali per la risoluzione dei conflitti, siano esse preventive al ricorso in giustizia o semplicemente concorrenti, facoltative o obbligatorie, con la costituzione di organismi extraprocessuali differenti a seconda della tipologia della controversia o dei contendenti (banche, assicurazioni, telecomunicazioni, ecc.);
l’assenza di centri di informazione ed assistenza per controversie collegate a servizi e consumo;
la forte tendenza a definire in modo contenzioso le controversie civili, trascurando del tutto forme di tutela alternativa;
-’assenza, infine, di filtri per l’accesso alla Corte di Cassazione o per l’esercizio, in generale, del potere di impugnazione.

Nonostante la necessità di ricercare strumenti più semplici, veloci ed economici, che possano soddisfare adeguatamente la forte domanda di giustizia, utili a deflazionare la giurisdizione togata, il nostro paese ha ancora difficoltà a disporre forme di conciliazione, peraltro già offerte con successo dalla maggioranza dei Paesi europei. Questi, in forme diverse, conoscono infatti procedure non giurisdizionali di risoluzione delle controversie civili (A.D.R., “Alternative Dispute Resolution”), alternativi agli strumenti ordinari finora adottati.

La ragione di tale diffidenza sembra risiedere nella cultura che vede nella giustizia dello Stato l’unica istanza di garanzia. Tuttavia il governo italiano recentemente dimostra di muoversi con decisione verso un sistema coordinato ed integrato di tutela che, pur mantenendo al centro la giustizia amministrata dallo Stato, contempla organi e procedure extra-giudiziarie alternative e di concertazione arbitrale dei conflitti. Va ricordato che l’espressione “rito alternativo” rimanda non ad un processo speciale, alternativo al processo di ordinaria cognizione, ma ad una diversa modalità di risoluzione delle controversie civili.

La disciplina in vigore ed i progetti di riforma nelle recenti proposte di legge

Dinanzi al timore concreto del collasso della “giurisdizione giudiziaria” il nostro ordinamento ha cercato di rimediare con le riforme del sistema giudiziario o della stessa procedura, da un lato, e con la ricerca di forme alternative di risoluzione delle controversie nel campo civile, dall’altro. Tuttavia, nonostante fosse stata avvertita da tempo la necessità di quella che è stata definita la “giustizia alternativa”, solo recentemente c’è stato il tentativo di risolvere il problema in modo organico ed esaustivo. Così, in assenza di una disciplina normativa della conciliazione in sede non contenziosa si sono sviluppati in Italia modelli autonomi di composizione delle controversie, sorte o esercitate in seno a gruppi economici e sociali. Ecco dunque la istituzione di Camere di Conciliazione e Arbitrali, i filtri preprocessuali delle grandi compagnie di servizi come le carte dei diritti e gli sportelli per la soluzione alternativa delle controversie in materia di diritti disponibili. È interessante, a titolo esemplificativo:

l’attuazione, in base al protocollo sottoscritto nel 1989, sia pure in modo sperimentale nelle regioni Lombardia e Sicilia, della procedura di “conciliazione ed arbitrato” promossa dalla SIP, oggi Telecom concessionaria di servizi telefonici, e dalle associazioni dei consumatori. Tale procedura dà la possibilità all’utente del servizio telefonico, non soddisfatto della risposta fornita ai reclami previsti dal regolamento di servizio, di rivolgersi personalmente o tramite una delle associazioni dei consumatori alla commissione di conciliazione. Nel caso in cui l’accordo non si raggiunga, la controversia, sempre che non superi il valore di lire 3 milioni, può essere risolta da un arbitro scelto su concorde parere dalla SIP e dall’associazione dei consumatori;
l’attuazione di un regolamento di conciliazione stragiudiziale delle controversie civili, predisposto dalla Camera Civile e dalla Corte di Appello di Roma, e fatto proprio dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma. È stata istituita presso detto consiglio la Camera di Conciliazione avente funzione di composizione conciliativa extragiudiziale di controversie attinenti a diritti disponibili che, come è detto nell’articolo 3 del regolamento in questione, offre ai cittadini concrete opportunità di effettivo riconoscimento dei propri diritti in un rapporto di integrazione con la giustizia togata;
l’istituzione di un Ufficio reclami della clientela e dell’Ombdusman bancario, istituito dall’Associazione Bancaria Italiana nell’aprile 1993 ed al quale aderiscono le associazioni bancarie. Il reclamo presentato all’Ufficio reclami di una qualunque banca italiana può essere esaminato gratuitamente, con procedura semplificata, da un organismo centrale apposito con sede a Roma. La decisione, non vincolante per il cliente, consente comunque il ricorso al giudice ordinario.

Tali forme di giustizia conciliativa non sembrano tuttavia aver avuto grande successo, forse perché, trattasi, a ben vedere, di iniziative che tendono ad operare prevalentemente nel campo della microconflittualità, perché destinate alla tutela del consumatore, piuttosto che dall’operatore commerciale.

Diverse sono le recenti prospettive aperte dalla

legge 29 dicembre 1993, n. 580 che, al n.4, lettera a, dell’art.2, assegna alle Camere di Commercio, industria, artigianato e agricoltura il potere di promuovere singolarmente o in forma associata “la costituzione di commissioni arbitrali e conciliative della risoluzione delle controversie di natura commerciale tra imprese e tra imprese e consumatori e utenti“;
nuova “Disciplina in tema di contratti di subfornitura nelle attività produttive” di cui alla legge 18 giugno 1998, n. 192 la quale introduce all’art.10 il tentativo di conciliazione pre-giudiziaria o pre-arbitrale: “(…) le controversie relative ai contratti di subfornitura sono sottoposte al tentativo obbligatorio di conciliazione presso la Camera di Commercio, industria, artigianato e agricoltura nel cui territorio ha sede il subfornitore(…) ;
legge 30 luglio 1998, n. 281 sulla “Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti” che all’art.3 stabilisce che le “associazioni dei consumatori e degli utenti che agiscono a tutela degli interessi collettivi possono attivare, prima del ricorso al giudice, la procedura di conciliazione dinanzi alla Camera di Commercio, industria, artigianato e agricoltura competente per territorio. (…)”

Sino ad oggi, però, i vari sistemi di A.D.R. non hanno raggiunto il principale obiettivo di decongestionare la giustizia né in via pre-contenziosa, tramite i filtri conciliativi, né con i tentativi di conciliazione previsti nell’ambito del processo.

Nell’ordinamento italiano, nel tentativo di risolvere il problema in modo organico, recentemente sta assumendo un rilievo preminente la promozione della conciliazione tra i vari sistemi di A.D.R.

Ad introdurla è stata la

proposta di legge, dell’allora Ministro di Grazia e Giustizia On. Folena, del 17 Febbraio 1998. La proposta, nata sulla scia dell’esperienza avviata in forma sperimentale dal Consiglio dell’Ordine di cui sopra al punto b) prevede l’istituzione di Camere di Conciliazione presso ogni Tribunale, con competenza generale per tutte le controversie civili. Prevede inoltre sia un generalizzato tentativo di conciliazione pre-contenziosa, facoltativo, sia un tentativo obbligatorio per determinate cause, sia, infine, tentativi di conciliazione delegabili in corso di causa a terzi da parte del Giudice. La conciliazione è amministrata da un esperto, nominato dal Presidente del Tribunale che garantisce serietà ed imparzialità a tutto il procedimento. La durata del procedimento di conciliazione non può superare i 90 giorni. Se la conciliazione riesce, il relativo verbale costituisce titolo esecutivo, come una sentenza emessa dal giudice, per l’espropriazione forzata, l’esecuzione in forma specifica e l’iscrizione di ipoteca giudiziale, mentre l’eventuale esito negativo può essere rilevante in sede di decisione sulle spese processuali. Tutti gli atti inoltre sono esenti da imposta e, per accedere alla Camera di Conciliazione il cittadino non deve sopportare alcun costo se non nel caso in cui decida di essere assistito da un proprio difensore.

In modo più esaustivo si muove la

proposta di legge, presentata dall’attuale Ministro di Grazia e Giustizia On. Fassino, e approvata dal Consiglio dei Ministri il 16 giugno 2000, sull’introduzione nel nostro ordinamento delle forme extragiudiziali di composizione di contenziosi di natura civile. Tale provvedimento dal titolo “Norme in materia di l’accesso alla giustizia civile, per la risoluzione consensuale delle controversie e per l’abbreviazione dei tempi del processo civile” vuole incentivare l’uso della composizione autodeterminata dei conflitti, in modo da deflazionare il carico del contenzioso civile che grava sulla magistratura ordinaria, offrendo così ai cittadini un ulteriore strumento di tutela dei propri diritti. Il provvedimento, infatti, consentirà di accedere alla giustizia civile anche attraverso alcuni strumenti extraprocessuali di risoluzione delle controversie. In tal senso saranno istituiti:

un servizio di informazione volto a fornire ai cittadini indicazioni sulle sedi più idonee alla tutela di un diritto;
le camere di conciliazione presso i tribunali, attuando opportune sinergie tra uffici giudiziari e avvocatura;
camere di conciliazione ed arbitrato presso le camere di commercio, destinate alla risoluzione stragiudiziale dei conflitti tra imprese e consumatori;
sedi conciliative presso altri enti ed associazioni e presso il giudice di pace.

“Si tratta di una vera e propria rivoluzione del modo di intendere la giustizia civile – ha dichiarato il Guardasigilli – che consentirà al cittadino di potersi avvalere di più sedi di risoluzione dei contenziosi. Con questo provvedimento si consentirà ai cittadini di vedere risolti più rapidamente i loro conflitti e ai Tribunali di concentrare la loro attività sui reati di maggiore complessità.”

Il progetto, composto di 39 articoli suddivisi in 3 Capi, contiene un complesso di norme diretto a creare un nuovo sistema di promozione dell’accesso alla giustizia e della risoluzione consensuale delle controversie al di fuori del processo. In particolare, infatti, l’art.2 istituisce un servizio di informazione e consulenza per l’accesso alla giustizia, attraverso il quale conoscere tempi e modi di risoluzione delle controversie e la possibilità di valutare le diverse opportunità di risoluzione dei conflitti, sia di fronte ad organi giurisdizionali che ad altri organismi:

“1. Presso ogni tribunale è istituito un servizio di informazione e consulenza per l’accesso alla giustizia, di seguito denominato “servizio”.

Il servizio fornisce al pubblico tutti i dati necessari per conoscere:
a) le sedi giudiziarie del circondario e i procedimenti e le materie di cui si occupano gli uffici giudiziari civili, nonché i modi e i tempi di funzionamento degli uffici;
b) il carico di lavoro degli uffici giudiziari e la durata media dei procedimenti;
c) gli orientamenti della giurisprudenza mediante consegna di materiale informativo predisposto a cura del Ministero della giustizia;
d) le associazioni e gli enti che, nello stesso territorio, prestano servizi di risoluzione extragiudiziaria delle controversie civili, nonché tutte le informazioni necessarie per entrare in contatto con tali associazioni ed enti;
e) le materie di competenza degli organismi e degli enti di cui alla lettera d) ed i procedimenti di risoluzione delle controversie esperibili presso di loro con l’indicazione dei costi relativi;
f) i costi dei procedimenti giudiziali, con riguardo alle spese ed all’eventuale imposta di registro, nonché i requisiti e le modalità per l’ammissione al gratuito patrocinio.
A richiesta, il servizio fornisce a chiunque si trovi in una situazione di conflitto potenzialmente produttiva di una controversia civile le informazioni di cui al comma 2, specificate con riferimento al problema prospettato, ai fini della valutazione dell’opportunità dell’instaurazione di un giudizio o della sperimentazione di un metodo di risoluzione alternativa del conflitto.(…)”

Il successivo art.3 prevede l’istituzione di Camere di Conciliazione presso i Tribunali, al fine di fornire la possibilità di esperire un procedimento di conciliazione. Tale procedimento di conciliazione, che viene svolto senza alcuna formalità di fronte al conciliatore, entro un termine massimo di novanta giorni, può essere promosso anche durante il corso di un giudizio civile contenzioso (art.4). Il conciliatore ha il compito di formulare una o più proposte di accordo, tenuto conto di quelle espresse dalle parti. Se le parti conciliano, si redige processo verbale con forza esecutiva per l’espropriazione forzata, l’esecuzione in forma specifica e l’iscrizione di ipoteca giudiziale. In caso contrario, viene redatto un processo verbale contenente la raccomandazione del conciliatore in ordine alla soluzione del conflitto e le valutazioni delle parti. E’ infine prevista l’esenzione dalla imposta di registro per i verbali di conciliazione di valore non superiore ai 100 milioni (art.5).

Il provvedimento legislativo in parola prevede inoltre all’art.8 l’espansione dell’esperienza delle Camere di Conciliazione ed arbitrato presso le Camere di Commercio, industria, artigianato e agricoltura, destinate alla risoluzione stragiudiziale dei conflitti tra imprese e consumatori:

“1. Ciascuna camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura istituisce una camera di conciliazione ed arbitrato per la risoluzione delle controversie fra imprese e fra imprese e consumatori, che deve poter garantire l’esperibilità di procedimenti conciliativi ed arbitrali, intesi a definire le controversie di non ingente valore.

Al fine di cui al comma 1 del presente articolo i regolamenti di cui all’articolo 37 stabiliscono le modalità attuative, tenuto conto delle commissioni arbitrali e conciliative istituite ai sensi dell’articolo 2, comma 4, lettera a), della legge 29 dicembre 1993, n. 580.
I regolamenti di cui all’articolo 37 stabiliscono, altresì, il termine entro il quale le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura devono assicurare l’esperibilità di procedimenti di conciliazione e di arbitrato relativi a controversie di più elevato valore, a controversie relative a contratti d’opera o alla fornitura di beni e servizi artigianali e a tutti gli altri tipi di conflitti in cui possa essere parte un consumatore o una associazione di consumatori.
La camera di conciliazione deve dotarsi di uno statuto, che definisce l’organizzazione e i procedimenti esperibili (…)
La camera di conciliazione è gestita da una commissione cui devono essere chiamati a partecipare il presidente della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura, che assume la qualità di presidente della commissione, e rappresentanze paritetiche delle associazioni dei consumatori e delle associazioni degli imprenditori (…)”

Gli artt.6 e 7 del provvedimento prevedono altresì, presso altri enti ed associazioni, l’incentivazione dell’attività conciliativa, di procedimenti di conciliazione, di valutazione preventiva dei conflitti, di arbitrato, di mediazione ed altre procedure intese a mettere in contatto le parti al fine di una soluzione autodeterminata del conflitto e/o la creazione di nuove Camere di conciliazione.

Un’altra novità introdotta dall’art.11 del disegno di legge in parola prevede la programmazione di sessioni di udienze davanti ai giudici di pace, di almeno una settimana ogni due mesi, da riservare ai procedimenti non contenziosi, dandone adeguata informazione al pubblico.

Altre norme riguardano più in particolare la preparazione dei conciliatori (art.14), la istituzione di una apposita “Commissione nazionale per l’accesso alla giustizia e la risoluzione negoziale delle controversie” con il compito di vigilare sull’effettivo perseguimento delle finalità istitutive delle istituzioni e dei servizi, provvedere alla tenuta del registro nazionale delle associazioni e degli enti presso i quali è possibile esperire un procedimento per la risoluzione negoziale dei conflitti, sovrintendere alla organizzazione dei corsi di formazione per esperti conciliatori, nonché curare il collegamento con le istituzioni pubbliche e gli enti privati che hanno come finalità la soluzione negoziale delle controversie civili (art.15). Il Ministero della Giustizia provvederà altresì a promuovere campagne pubblicitarie ed informative dirette a diffondere la conoscenza delle istituzioni, delle associazioni e dei servizi e diffonderà pubblicazioni divulgative sui grandi temi di riforma in materia di giustizia in generale, sulle possibilità di accesso alla giustizia e sul funzionamento del sistema giudiziario.

Infine il Capo II del progetto di legge introduce e modifica diverse norme del codice di procedura, quali quella sul divieto delle udienze di mero rinvio, sulla sospensione del processo, sul tentativo obbligatorio di conciliazione che il giudice deve fare nel corso del processo, sulla possibilità di richiedere una consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite, sull’ammissione delle prove e la produzione di documenti ed il giudizio dinanzi alla Corte di Cassazione.

Natura del procedimento di conciliazione

La Conciliazione trae origine da esperienze, ampiamente collaudate nei paesi di cultura anglosassone, già attuate soprattutto negli USA e in Inghilterra, basate sulla prevenzione e risoluzione delle liti in modo rapido, economico e riservato. Nella sua accezione più ampia, è uno strumento di natura non contenziosa di composizione delle controversie che si pone in posizione intermedia tra l’arbitrato e la transazione in quanto presuppone l’esistenza di una controversia, ma la relativa soluzione non è rimessa a terzi bensì si perfeziona con l’incontro della volontà delle parti, come la transazione. A differenza di quest’ultima, è caratterizzata dalla presenza e l’intervento di un terzo imparziale e neutrale: il Conciliatore. L’elemento che accomuna le varie iniziative di giustizia alternativa è la loro volontarietà in quanto la procedura viene avviata, concordemente, dopo aver operano una valutazione di convenienza a favore dello strumento “alternativo” rispetto a quello ordinario del ricorso alla magistratura. L’intervento della camera può avvenire su richiesta di una o entrambe le parti con la sottoscrizione di una clausola contrattuale o con la sottoscrizione congiunta o separata di accordi (moduli) anche successivamente al verificarsi della controversia. È consentito, in ogni momento, l’abbandono della procedura extragiudiziale a favore del ricorso al giudice ordinario, secondo una regola di garanzia costituzionale (art. 24 Cost.).

Lo scopo della procedura di conciliazione è quello di condurre le parti verso il raggiungimento di un accordo che miri alla soddisfazione reciproca, attraverso la ricerca di alternative vantaggiose per entrambi, senza vinti o vincitori. Altra caratteristica nelle procedure conciliative è la presenza, in posizione paritetica, delle parti di fronte ad una struttura privata o pubblica, parte “terza” rispetto agli interessi in gioco, e deputata alla risoluzione del conflitto. I conciliatori sono iscritti in un elenco da redigere secondo criteri adottati con regolamento del Ministro di Grazia e Giustizia. La rilevanza processuale del tentativo di conciliazione impone che il ruolo di conciliatori sia ricoperto da magistrati, avvocati o esperti di diritto sostanziale e processuale. È infatti indispensabile che i conciliatori abbiano quelle conoscenze giuridiche tecniche che possono suggerire eque soluzioni conciliative delle controversie.

Conclusione

Il disegno di legge, che dovrà ora essere esaminato dai due rami del Parlamento, in caso di approvazione potrebbe contribuire in maniera determinante alla soluzione dei problemi legati sia alla durata dei procedimenti, sia all’enorme carico di lavoro che i giudici ordinari sono attualmente costretti ad affrontare. In questa maniera lo strumento della conciliazione potrebbe consentire all’Italia di adempiere finalmente agli obblighi assunti con la Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo. Naturalmente le procedure alternative riguarderanno solamente le controversie civili, per la cui soluzione le parti sono libere di accordarsi sui metodi che ritengano più idonei. Il timore, nella espansione di forme alternative di risoluzione di controversie di natura extragiudiziaria, attualmente in fase iniziale ma che vedrà una grande crescita nei prossimi anni, è del venir meno delle esigenze di garanzia per l’utente, soprattutto singolo. L’unico modo per garantire la democraticità appare quello della sua pubblicità, del rispetto del contraddittorio e quello della assistenza tecnica in ogni fase. Solo la presenza dei difensori delle parti garantirà infatti quell’esigenza di rispetto delle regole, a garanzia da abusi a danno della parte debole perché meno avveduta e/o tecnicamente meno preparata.

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